SAMORZĄDNOŚĆ / GOSPODARKA / INTEGRACJA EUROPEJSKA

ISSN 2082-3673

 

Europrojekty.pl  /  Numer 105 / Co cesarskie – cesarzowi? (1)

 

Debata o sytuacji polskich samorządów:
udział JST w podatkach - Jak to jest u innych?

 

Co cesarskie – cesarzowi? (1)

 

Sposobem na uniezależnienie finansowe samorządów może być oddanie im wpływów z PIT – takie zmiany rozważane są w kancelarii prezydenta. Również na naszych łamach od roku toczy się debata, która porusza ten wątek sytuacji polskich samorządów. Okazuje się, że szanse na zwiększenie udziału JST w PIT są bardzo małe. Budżety polskich samorządów są ustalane w zdecydowanej większości na poziomie centralnym, gminy mogą prowadzić swoją politykę finansową tylko w oparciu o 11 procent dochodów budżetowych - na tyle mają wpływ.

 

To zdaniem wielu ekspertów ogranicza możliwości JST, dlatego od dłuższego czasu pojawiają się propozycje oddania JST większej władzy nad podatkami. Nad przekazaniem dochodów z PIT pracuje ostatnio Kancelaria Prezydenta. Rozważa się m.in. wprowadzenie "lokalnego PIT-u". Do samorządów miałyby trafiać niemal wszystkie podatki pochodzące od ich mieszkańców, co więcej – JST decydowałyby o ich wysokości. Do lokalnego budżetu wpływałyby podatki od osób mieszczących się w pierwszym progu – 18 proc. pensji i do 85,5 tys. zl. Do budżetu krajowego trafiały by pieniądze od podatników mieszczących się w drugim przedziale – 32 proc., o dochodach powyżej 85,5 tys. zł. Taki sam podział miałby obowiązywać przy podziale pieniędzy od PIT w ramach 19 procentowej stawki liniowej - wpływy od dochodu poniżej 85,5 tys. trafiałby do gmin, z drugiego progu zasilałyby budżet centralny.

 

Argumenty „za”

 

Wielu znawców przedmiotu, w tym autorzy publikowanej niżej pierwszej części materiału poświęconego tej problematyce, zwraca uwagę, że wprowadzenie PIT-u lokalnego, to przede wszystkim zwiększenie świadomości podatkowej (zmodyfikowana deklaracja podatkowa jasno informowałaby podatnika, w jakim stopniu pieniądze z jego podatku trafiają do poszczególnych szczebli JST), powiązanie miejsca płacenia podatków z usługami świadczonymi przez gminy, wzrost zainteresowania mieszkańców sposobem wykorzystania środków z tytułu PIT, lepszy rozkład terytorialny oraz niskie koszty administracyjne rozwiązania.

 

Wprowadzenie PIT-u komunalnego także byłoby krokiem w dobrym kierunku, budującym większą autonomię JST i sprzyjającym wzrostowi świadomości obywatelskiej mieszkańców. Problem w tym, że na dziś to chyba nierealne…

 

Argumenty "przeciw"

 

- Pojęcie PIT-u samorządowego (zwanego też komunalnym) pojawia się w dyskusjach w Polsce od co najmniej kilkunastu lat. W ostatnich latach, kiedy skumulowały się niekorzystne dla jednostek samorządu terytorialnego konsekwencje zmian systemowych w podatku dochodowym od osób fizycznych (PIT), koncepcja ta zaczęła wzbudzać ponownie duże zainteresowanie i jeszcze większe nadzieje samorządowców.

 

Zdaniem naukowców UŁ z koncepcją PIT-u komunalnego wiąże się jednak pytanie o dopuszczalną swobodę samorządów w kształtowaniu wysokości tego podatku. - Czy zezwolić na ewentualne różnice stawek między gminami? Czy należy im zezwolić na stosowanie lokalnych ulg i zwolnień? Taka deregulacja pobudziłaby zapewne zjawisko konkurencji podatkowej między samorządami, co zdaniem niektórych wpłynęłoby pozytywnie na efektywność prowadzonej przez gminy polityki rozwojowej, ale zdaniem innych mogłoby prowadzić do chaosu i szeregu niepożądanych zjawisk. Konkurencja między samorządami może być wyniszczająca i prowadzić do nadmiernie zaniżonych dochodów, a w konsekwencji niedostatecznej podaży dóbr lokalnych.

 

Innym problemem jest fakt, że tak głębokie zmiany pociągnęłyby oczywiście za sobą mniejsze wpływy do budżetu krajowego. Różne źródła szacują, że byłoby to od 19 do 20 mld rocznie mniej do dyspozycji rządu. Pytaniem jest jak zrekompensować te straty - jedna z propozycji to zmniejszenie subwencji oświatowej dla JST.

 

Obecna bardzo trudna sytuacja finansów publicznych nie pozwala na wprowadzenie PIT-u komunalnego z jednoczesnym przyznaniem dodatkowych środków dla jednostek, które tracą na jego wprowadzeniu. Szanse na to, że będziemy mieć PIT lokalny wydają się więc bardzo małe.

 

Przyjrzyjmy się jak to wygląda w Europie.

 

Czym jest PIT komunalny w Europie i u nas?

 

Jak wiemy, w chwili obecnej do katalogu dochodów samorządowych w Polsce należą wpływy z tytułu udziałów w podatkach dochodowych stanowiących dochód budżetu państwa. Udziały te wynoszą:

 

1. Dla gmin:

 

• 39,34%4 wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszkałych na terenie gminy;

• 6,71% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie gminy.

 

2. Dla samorządów powiatowych:

 

• 10,25% udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych;

• 1,4% udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych.

 

3. Dla samorządów wojewódzkich:

 

• 1,6% wpływów z podatku dochodowego od osób fizycznych;

• 14,75% wpływów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, posiadających siedzibę na terenie województwa.

 

Dochody z tytułu udziałów w PIT stanowią bardzo znaczącą część wpływów do budżetów samorządów gminnych i powiatowych. W gminach i powiatach w 2012 r. było to przeciętnie około 15% dochodów, a w miastach na prawach powiatu nawet ponad 23% (czyli prawie co czwarta zbierana przez miasta złotówka). Jedynie w województwach udział ten jest zdecydowanie niższy, sięgający niespełna 7% dochodów budżetowych. Znaczenie tego źródła dochodów jest jednak bardzo silnie zróżnicowane – zarówno jeśli chodzi o wielkość pozyskiwanych środków, jak o ich udział w łącznych dochodach budżetowych.

 

W większości krajów europejskich spotykamy zazwyczaj więcej niż jeden podatek lokalny. Można jednak wyróżnić dwa dominujące modele:

 

1) W którym najważniejszym podatkiem lokalnym jest podatek od nieruchomości. W grupie tej znajdują się na przykład Wielka Brytania, Francja, a także Polska i niemal wszystkie kraje Europy Środkowo-Wschodniej, które przystąpiły do Unii Europejskiej w 2004 r.

 

2) W którym najważniejszym podatkiem lokalnym jest lokalny podatek dochodowy. W tej grupie znajdują się przede wszystkim kraje skandynawskie (Dania, Szwecja, Norwegia, Finlandia) oraz Szwajcaria, choć w tym kierunku zdają się zmierzać także Chorwacja oraz Belgia, w których rosnąca część dochodów to samorządowy dodatek do podatku dochodowego.

 

PIT komunalny pojawia się także w Hiszpanii (głownie na szczeblu regionalnym) i Belgii.

 

 

Wpływy z podatku dochodowego często zasilają budżety europejskich samorządów, najczęściej jest to jednak wynikiem udziałów, jakie samorządy mają we wpływach z podatku centralnego. Mogą one trafiać do budżetu w wysokości zależącej od kwot pobranych w poszczególnych jednostkach (np. w Polsce, na Ukrainie) lub też w oparciu o algorytm rozdzielający wpływy obliczone w skali całego kraju (co upodabnia te udziały do subwencji). Przykładem takiego systemu są np. Węgry). W obu tych przypadkach PIT nie jest jednak dochodem własnym, gdyż samorządy nie mają żadnego wpływu na jego wysokość, stosowane ulgi itp.

 

Nas jednak interesują kraje, w których PIT jest przynajmniej w jakiejś części podatkiem lokalnym.

 

Zacznijmy od Skandynawii, która jest ojczyzną takich rozwiązań w skali europejskiej.

 

W większości krajów tego regionu samorządy wprowadzają także inne podatki, przede wszystkim od nieruchomości, nigdzie nie jest to jednak najważniejszy ani nawet znaczący podatek lokalny. Maksymalny udział w całości dochodów wynosi 6% i odnosi się do Danii, gdzie stawka podatku od nieruchomości waha się od 0,6% do 2,4% wartości. Te inne obciążenia nie wszędzie są zresztą nakładane powszechnie. Na przykład w końcu lat dziewięćdziesiątych podatek od nieruchomości pobierało około 200 z 435 samorządów norweskich, trzeba jednak pamiętać, że w Norwegii podatek ten mogą wprowadzać tylko gminy miejskie.

 

Podatek dochodowy nie tylko zapewnia bardzo istotną część dochodów skandynawskim samorządom, ale władze lokalne mają bardzo znaczną swobodę w jego zastosowaniu. W Danii, Finlandii i Szwecji wysokość stawki lokalnego PIT-u nie jest prawnie ograniczona. W Danii mechanizm ograniczenia lokalnych stawek podatkowych zastępuje coroczny mechanizm negocjacji średniej stawki między samorządami i rządem. Porozumienie takie nie jest prawnie obowiązujące dla żadnej gminy, jest jednak na ogół przestrzegane. Dopiero w 2009 r. wprowadzone zostały „kary” za złamanie porozumienia w postaci zmniejszenia transferów przekazywanych samorządom przez rząd.

 

Podobny system zastosowano już wcześniej (w latach 90.) w Szwecji, gdzie swoboda ustalania stawek podatku lokalnego ograniczona została przez legislację, pozwalającą na „karne” zmniejszanie dotacji centralnych dla samorządów, które nadmiernie podnoszą podatki. Jedynie w Norwegii stosowana jest stawka maksymalna i w praktyce ostatnich lat wszystkie gminy i powiaty (fylke) stosują stawkę maksymalną. Faktyczna więc swoboda decyzji podatkowych w Norwegii ograniczona jest do marginalnego podatku od nieruchomości. Podstawowe wytłumaczenie ma charakter polityczny: gminy stosujące niską stawkę PIT-u obawiałyby się, że wysyłają sygnał, iż są zamożne i nie mają wielkich potrzeb wydatkowych. W efekcie mogłyby zostać „ukarane” zmniejszeniem transferów z budżetu państwa. Rząd tłumaczy wprawdzie, że formuła alokacji subwencji nie bierze pod uwagę lokalnych stawek podatkowych, ale samorządowcy nie czują się tym uspokojeni.

 

Wpływy z podatku dochodowego często zasilają budżety europejskich samorządów, najczęściej jest to jednak wynikiem udziałów, jakie samorządy mają we wpływach z podatku centralnego. Mogą one trafiać do budżetu w wysokości zależącej od kwot pobranych w poszczególnych jednostkach (np. w Polsce, na Ukrainie) lub też w oparciu o algorytm rozdzielający wpływy obliczone w skali całego kraju (co upodabnia te udziały do subwencji, przykładem takiego systemu są Węgry). W obu tych przypadkach PIT nie jest jednak dochodem własnym, gdyż samorządy nie mają żadnego wpływu na jego wysokość, stosowane ulgi itp.

 

Kolejnym krajem, w którym lokalny PIT odgrywa znaczącą rolę w dochodach wielu samorządów, jest Szwajcaria. Kantony i gminy mają swobodę kształtowania swoich podatków – jakimi są przede wszystkim podatek dochodowy i podatek od nieruchomości – które stanowią razem blisko 70% wszystkich podatków płaconych przez mieszkańców. Każdy z 26 kantonów ma swobodę kształtowania swojego systemu podatkowego, z wyłączeniem podatków zastrzeżonych dla poziomu federalnego. Prawo gmin do nakładania podatków jest regulowane prawem kantonalnym i jest zróżnicowane w poszczególnych częściach Szwajcarii. Stawki podatków, a także system ulg i zwolnień są silnie zróżnicowane. Przykładowo, wysokość odpisu na każde dziecko różni się w zależności od kantonu od 750 do 12 000 franków, a w niektórych kantonach zależy jeszcze od wieku i liczby dzieci.

 

W większości kantonów (oprócz dwóch – Uri i Obwalden) komunalna część podatku ma charakter progresywny. Warto dodać, że obok Hiszpanii jest to jedyny w Europie przypadek takiego systemu. W Skandynawii, Chorwacji czy Włoszech lokalny PIT jest zawsze podatkiem liniowym.

 

Realne obciążenie podatkiem dochodowym szwajcarskiej rodziny z dwójką dzieci przy zarobkach w wysokości 100 tysięcy franków rocznie waha się od 2600 franków w kantonie Zug do 10 760 franków w Neuchâtel. W przypadku dochodów na poziomie miliona franków rocznie zróżnicowanie wynosi od około 200 tysięcy franków z Zug do prawie 366 tysięcy franków w Lozannie.

 

Szwajcarski system samorządowy wiąże się z bardzo specyficzną tradycją kultury politycznej w tym kraju. Wyraża się ona między innymi podejmowaniem bardzo wielu decyzji w drodze referendów (w niektórych miejscowościach dotyczy to także podatków) i w ogóle znacznie większą niż w jakimkolwiek kraju europejskim rolą mechanizmów demokracji bezpośredniej (w niektórych niewielkich gminach nie ma w ogóle rady gminy, a jej funkcje pełni zebranie ogółu mieszkańców).

 

 

Jarosław Neneman, prof. Paweł Swianiewicz

Centrum Dokumentacji i Studiów Podatkowych w Łodzi,Forum „Od Nowa”

 

c.d. w następnym wydaniu E.PL/ERP

 

Skontaktuj się z nami:

Napisz do nas:

Europrojekty.pl Sp. z o.o.

Al. Korfantego 32/44
40-004 Katowice

NIP: 634-281-53-00

+48 509 179 016

Adres:

E-mail:

Telefon:

Jeśli masz do nas jakieś pytania, chciałbyś podjąć  z nami współpracę lub dowiedzieć się więcej na temat naszego pisma, zapraszamy do kontaktu za pomocą poniższego formularza bądź redakcyjnego adresu
e-mail:

redakcja@europrojekty-pl.pl

redakcja@europrojekty-pl.pl

Copyright © 2014  |  Europrojekty-pl  |  Wszelkie prawa zastrzeżone. Wykorzystywanie artykułów z tej strony bez zgody redakcji lub autora zabronione  |  made by TATUTU

Wysyłanie...  |

Wystąpił błąd. Przepraszamy  |

Wiadomość wysłana  |